Luiz Araújo, da Agência iNFRA
O setor de infraestrutura de transportes ampliou de 23,6% para 58,2% a participação de fontes privadas em seu financiamento entre 2014 e 2024, em um movimento impulsionado principalmente pelo mercado de capitais. Os dados fazem parte de estudo divulgado pela CNI (Confederação Nacional da Indústria) nesta terça-feira (15).
Apesar da diversificação no financiamento e da ampliação de ativos repassados à iniciativa privada, o setor ainda apresenta a maior participação de recursos públicos (seja em aporte ou origem de financiamento) na comparação com outros segmentos de infraestrutura, o que, segundo a entidade, impõe limites para um novo ciclo de investimentos, sendo necessário ampliar tanto as fontes de recursos quanto a base de investidores.
A transformação do modelo de financiamento acompanhou a expansão das concessões e autorizações nos últimos anos. Nesse processo, as debêntures incentivadas se consolidaram como um dos principais instrumentos para financiar projetos de longo prazo, permitindo às empresas captar recursos diretamente no mercado de capitais. Esses papéis são beneficiados por uma redução da carga tributária, o que impulsionou seu uso nos últimos anos. Em transportes, o instrumento respondeu por 25,7% do financiamento em 2024, e o setor concentrou 31% das debêntures incentivadas destinadas à infraestrutura.
Um dos limites para ampliar os investimentos está na concentração dos compradores desses títulos e na baixa participação de investidores institucionais de longo prazo. Em 2024, intermediários e participantes ligados às ofertas detinham 59,9% do estoque de debêntures incentivadas, enquanto fundos de investimento respondiam por 27% e pessoas físicas, por 9,8%. Os demais investidores institucionais representavam apenas 3,3%. A presença estrangeira era praticamente nula: os investimentos desse grupo passaram de R$ 466 milhões em 2023 para R$ 41 milhões em 2024.
Diversificação
A CNI defende, por isso, ampliar a participação de investidores institucionais, como fundos de pensão e seguradoras, além do capital estrangeiro. O estudo aponta que fundos de pensão e seguradoras encontram nos títulos públicos de longo prazo uma alternativa de maior liquidez e melhor perfil de risco, enquanto a atração de recursos externos é prejudicada por fatores como risco fiscal e cambial. A ampliação dessa base é considerada necessária para mobilizar recursos de longo prazo compatíveis com os projetos de infraestrutura.
A necessidade de diversificação ganha peso diante do déficit de infraestrutura do país, aponta a CNI. O Brasil investiu R$ 266,8 bilhões no setor em 2024, equivalentes a 2,27% do PIB, segundo o estudo. Para aproximar o estoque de infraestrutura das necessidades do país, a estimativa é que os investimentos precisarão alcançar 4,65% do PIB ao ano e permanecer nesse patamar por duas décadas. O estudo também destaca a necessidade de segurança jurídica, previsibilidade regulatória e estabilidade macroeconômica para viabilizar essa expansão.
Uma das alternativas apontadas como novas fontes são as debêntures de infraestrutura, criadas pela Lei 14.801/2024 e regulamentadas em 2024 para complementar as debêntures incentivadas. Enquanto nas debêntures incentivadas, criadas em 2011, o benefício tributário é direcionado ao comprador dos títulos, a nova modalidade concede incentivos à empresa emissora. Segundo a CNI, o desenho colabora justamente para ampliar a participação de investidores hoje pouco presentes nesse mercado, como estrangeiros, fundos de pensão e instituições de previdência privada.
O estudo também propõe ampliar o uso do project finance, modelo em que o pagamento da dívida se apoia principalmente no fluxo de caixa gerado pelo próprio empreendimento. A estrutura pode reduzir a necessidade de garantias dos acionistas e ampliar a participação de bancos, seguradoras e outros agentes no financiamento. Nesse cenário, instituições públicas como o BNDES continuariam relevantes, mas com papel de destaque também na estruturação de concessões e PPPs e na criação de condições para mobilizar recursos privados.
Dependência de recursos públicos
Apesar do avanço das fontes privadas, transportes continua sendo o segmento de infraestrutura com maior participação de financiamento público. Em 2024, 40,3% dos recursos destinados ao setor tiveram origem pública. Desse total, parte veio de aportes orçamentários diretos da União e dos estados, que juntos responderam por cerca de 22% do financiamento do setor, enquanto outra parcela veio principalmente de instituições financeiras públicas.
A diferença também aparece no peso das debêntures incentivadas. Embora transportes tenha registrado o segundo maior volume, em reais, de emissões entre os setores de infraestrutura (31%), esses títulos responderam por cerca de um quarto do financiamento total do setor de transportes em 2024, proporção inferior à de energia elétrica (51,4%), telecomunicações (45,5%) e saneamento (38,1%).
Complementaridade
Para a CNI, a tendência não é de substituição completa dos recursos públicos, mas de complementaridade: recursos do Estado continuariam participando do financiamento e da estruturação dos projetos, enquanto mercado de capitais, crédito privado e novos investidores ganhariam espaço para sustentar a expansão dos investimentos.
Nesse sentido, o BNDES mantém peso relevante em duas frentes. Embora sua participação direta no crédito tenha caído de quase 40% em 2014 para cerca de 20% em 2024, o banco atua para estimular as emissões de debêntures, participando como investidor-âncora, subscrevendo até 100% dos títulos e oferecendo garantias para reduzir riscos e melhorar as condições das operações.
O banco também dispõe de instrumentos para dar maior segurança às captações. Pode prestar garantias a emissões quando isso for necessário para viabilizá-las ou melhorar suas condições e possui mecanismos que combinam crédito temporário com garantia futura de subscrição de debêntures. A estratégia é reduzir a necessidade de o BNDES financiar sozinho os empreendimentos e usar sua participação para mobilizar um volume maior de capital privado.
