Amanda Pupo, da Agência iNFRA
O tratamento dado aos investimentos e às operações acessórias nas concessões ferroviárias federais vai ganhar uma nova organização e exigências que tentam corrigir lacunas na regulação atual. A proposta feita pela área técnica da ANTT (Agência Nacional de Transportes Terrestres) parte do diagnóstico de que as regras atuais de planejamento e comprovação de investimentos, custos e operações acessórias não asseguram uma rastreabilidade regulatória suficiente para a atuação da agência.
O plano está na minuta da segunda norma do ROF (Regulamento das Outorgas Ferroviárias), uma das frentes do projeto CGTF (Condições Gerais de Transporte Ferroviário), que consolida um novo marco regulatório para o setor ferroviário dentro da ANTT. O texto vai entrar em fase de Reunião Participativa na próxima segunda-feira (14) e ficará aberto para receber contribuições até 14 de outubro. Veja a AIR (Análise de Impacto Regulatório) e a minuta. Depois dessa etapa, a proposta ainda passará por uma audiência pública formal.
Os dois temas, a realização de obras nas ferrovias e a cobrança por serviços que não estão sujeitos a restrições tarifárias, têm sido motivo de conflitos entre usuários e operadoras ferroviárias ao longo dos anos. A norma é uma tentativa da agência de buscar uma regra efetiva para essas questões e, assim, ampliar a capacidade das ferrovias do país.
A ANTT depende de dados e registros feitos pelas próprias concessionárias para verificar a compatibilidade entre o que foi previsto nos projetos e o que foi de fato executado pelas empresas. Neste contexto, usuários e órgãos de controle, como o TCU (Tribunal de Contas da União), já vinham alertando nos últimos anos para problemas gerados pela assimetria de informações entre o regulador e as empresas. A agência entende que pode atacar isso ao padronizar e refinar num único normativo o formato dos dados que devem ser enviados pelas operadoras.
Nesta mesma proposta, pretende conectar o tema com outros procedimentos relativos a bens, projetos, obras e serviços. Um dos capítulos da minuta do ROF 2 se dedica a avançar na regulamentação das operações acessórias – segmento no qual há controvérsias sobre enquadramento e cobrança genérica de serviços, segundo diagnóstico colhido pela agência. As operações acessórias ficam fora da regra de teto tarifário das concessões ferroviárias.
As operações acessórias são atividades complementares ao serviço de transporte ferroviário de cargas e abrangem serviços como carregamento e descarregamento em terminais, abastecimento de combustível, pesagem e armazenagem temporária. O tema é sensível porque, para as concessionárias, a cobrança pode definir a viabilidade de ofertar determinado transporte em operações mais complexas. Do outro lado, os usuários reclamam da definição desse tipo de serviço, por entenderem que há uma mistura entre o que deveria ser considerado dentro do transporte regular, remunerado por uma tarifa com teto, e o que pode ser um serviço acessório.
Recente auditoria feita pelo TCU, como mostra reportagem da Agência iNFRA, já apontou que a falta de clareza sobre o tema permitiu que concessionárias utilizassem a cobrança por esses serviços como forma de contornar os tetos tarifários estabelecidos, em prejuízo dos usuários do transporte ferroviário. Apesar de uma resolução publicada no final de 2023 sobre o assunto, a ANTT entendeu que poderia se aprofundar mais no regramento.
Lista
A nova proposta sugere estabelecer uma lista de operações acessórias passíveis de cobrança pelas concessionárias. São 19 itens, entre eles abastecimento, armazenagem, baldeação, limpeza, manutenção e disponibilização da infraestrutura e serviços associados às atividades de pátio.
A criação de um rol taxativo do que seriam as operações acessórias já foi alvo recente de objeção das concessionárias. Quando divulgou a minuta da norma de Direitos e Garantias dos Usuários dentro do CGTF – a RSF 1 (Regulamento de Serviços e Segurança Ferroviária) –, a agência havia sugerido essa lista, então criticada pelas operadoras durante audiência feita no final do ano passado. Lá, a área técnica entendeu que o tema demandaria uma discussão mais extensa e passou a prever o assunto na ROF 2.
A AIR da proposta aponta existir uma preocupação com a transferência indevida de parcela da remuneração do serviço principal para operações acessórias, além da necessidade de divulgação de preços e metodologia geral de formação dos valores e mecanismos de monitoramento e resposta a indícios de prática abusiva.
O novo capítulo sobre as operações acessórias conta com sete seções. Elas tratam, por exemplo, do monitoramento dessas atividades e de infrações. Na parte de preços, prevê que o provedor deverá publicar em seu site a relação de todas as operações acessórias ofertadas, seus respectivos conceitos, seus preços máximos, bem como os preços médios e mínimos e o desvio padrão dos preços praticados, considerando os contratos vigentes e as diferentes operações acessórias.
Além de vedar a cobrança por atividades que não estejam devidamente identificadas, a minuta define que o contrato deve prever, entre outros pontos, preços e metodologia de reajuste e a discriminação de cada operação acessória contratada. Embora reforce que a remuneração é negociada entre o usuário e o operador, o texto veda a prática de preços abusivos, além de listar o que não pode ser considerado operação acessória.
Quando reclamaram da proposta de criação de uma lista para esse tipo de atividade, as concessionárias argumentaram que a agência precisava encarar as operações acessórias com viés positivo, como um elemento importante para viabilizar o transporte ferroviário – assim como receitas acessórias têm grande relevância na sustentabilidade de concessões em outras áreas, como é o caso dos aeroportos. A visão é de que pré-estabelecer as operações numa lista engessa a atividade, especialmente porque a concessionária poderá solicitar a ampliação do rol apenas anualmente.
Capacidade de rastrear investimentos
As respostas que a Superintendência de Transporte Ferroviário tentou dar na proposta do ROF 2 partiram de três problemas regulatórios identificados – um deles sobre as lacunas na rastreabilidade de dados e informações das operadoras.
A ideia com a nova norma é garantir que as informações prestadas pelas concessionárias permitam reconstruir, de forma auditável, o histórico regulatório de cada investimento, custo, receita ou operação. Isso recai diretamente sobre a capacidade da agência de verificar o cumprimento das obrigações contratuais, avaliar pleitos de recomposição do equilíbrio econômico-financeiro, monitorar receitas alternativas e acompanhar operações acessórias, diz a AIR.
Da perspectiva das concessionárias, a avaliação é de que a falta de integração pode gerar incerteza quanto aos documentos exigíveis, ao tratamento regulatório dos custos incorridos e à forma adequada de registro das receitas.
O texto tenta responder a essas lacunas a partir da padronização e consolidação do ciclo completo da informação regulatória num único normativo. Neste ponto, não há necessariamente novidades, mas aperfeiçoamentos em procedimentos já existentes na agência, corrigindo falhas identificadas por quem fiscaliza as concessões na ANTT, apontou um técnico à reportagem.
A AIR argumenta que, caso os problemas atuais não sejam enfrentados, vai persistir a dificuldade de vincular obrigação contratual, execução física, custo registrado, valor reconhecido e efeito econômico-financeiro nos contratos. “No médio prazo, esse cenário pode ampliar divergências em análises de orçamento e prestação de contas, dificultar a avaliação de pleitos de recomposição do equilíbrio econômico-financeiro e reduzir a transparência sobre receitas alternativas e operações acessórias”, diz o relatório.
Dentro da agência, a avaliação é de que essa organização vai facilitar a montagem do eventograma, instrumento de planejamento e acompanhamento que estabelece a sequência de eventos ou marcos relevantes de um projeto, com a indicação de prazos, etapas e condições para sua execução. Esse tipo de controle deve se tornar mais essencial se o governo conseguir emplacar novos projetos ferroviários, que em grande parte dependem de aporte público ou de investimento cruzado.
A liberação dos recursos vai depender em parte justamente da execução de obrigações contratuais, que precisarão ter uma vigilância mais refinada por parte da agência.
Regras consolidadas
A proposta para o ROF 2 também pretende consolidar as regras sobre bens ferroviários, faixa de domínio, DUP (Declaração de Utilidade Pública), desapropriação e passivos socioambientais. O entendimento na ANTT é de que hoje há uma insegurança quanto à responsabilidade por vários desses procedimentos.
Como consequência, podem ocorrer aumento de diligências, atrasos na implantação de projetos, maior custo administrativo, dificuldade de responsabilização e fragilidade na preservação patrimonial, ambiental e operacional da infraestrutura ferroviária.
A minuta prevê uma seção dedicada apenas às regras sobre a DUP, outra sobre desapropriações e desocupações da faixa de domínio, por exemplo, e um capítulo inteiro voltado ao acompanhamento ambiental e às autorizações governamentais.
Obras e investimentos
Outro problema que a proposta do ROF 2 tenta resolver é que os procedimentos vigentes para projetos, obras e investimentos ferroviários são considerados pouco uniformes e nem sempre proporcionais ao porte, ao risco e aos impactos da intervenção.
“Caso o problema não seja enfrentado, tende a persistir a assimetria de tratamento entre intervenções semelhantes, com possibilidade de exigências excessivas para projetos de baixa materialidade e instrução insuficiente para intervenções de maior impacto técnico, operacional, econômico-financeiro ou socioambiental. Também tende a permanecer a incerteza quanto aos documentos exigíveis, aos prazos aplicáveis, à autoridade competente para análise e aos efeitos da manifestação da ANTT”, afirma a AIR (Análise de Impacto Regulatório).
A proposta apresenta categorias de intervenção na infraestrutura ferroviária, como projetos de interesse da concessionária, de interesse de terceiros, obras obrigatórias previstas em contrato, obras e serviços não previstos originalmente, alterações de projetos e obras emergenciais, por exemplo.
Os técnicos pontuaram na AIR que, embora as normas vigentes tenham buscado estruturar essa questão, há limitações quanto à coerência interna, à proporcionalidade das exigências e à adaptação aos diferentes tipos de intervenção ferroviária.
“Também há elementos de falha institucional, uma vez que a dispersão de conceitos, procedimentos e instrumentos de acompanhamento pode dificultar a atuação coordenada das unidades técnicas responsáveis pela análise, fiscalização e monitoramento dos projetos e investimentos”, diz o relatório, listando a ausência de gradação suficientemente clara entre intervenções de baixo, médio e alto impacto.
